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城投债券,鹏元研究:城投债政策、发行回顾及未来展望

    原标题:鹏元研究:城投债政策、发行回顾及未来展望


2014年新《预算法》和国发43号文出台,要求规范地方政府举债融资机制,剥离融资平台融资职能,一时之间,城投债“命运堪忧”。时至今日,有关城投债的具体政策又经历了哪些起伏和变化?一年多来,城投债的发行情况如何,有哪些新的特点?展望未来,城投债的预期前景如何?

  (1)本文系统梳理了43号文以来,各监管部门有关城投债政策的演变,包括国家发改委企业债政策、交易商协会有关债务融资工具的政策、中证登关于企业债回购政策等等,这些政策均呈现先紧后松的特点。

  (2)2014年12月—2015年2月,城投债发行量急剧下滑,但随着监管部门相关政策的放松,自3月份开始,城投债发行量逐渐回升,2015年全年共计发行城投债1750只,发行规模17039.6亿元,略低于2014年。2015年,城投债发行内部结构发生较大变化,企业债占比明显下降,短融、中票占比显著上升,这主要与交易商协会比发改委较早放松城投债发行政策有关。

  (3)43号文后,城投债的发行仍然能够维持高位,也仍然受到市场热捧,究其原因:从供给的角度来说,地方政府债券发行额度和PPP能够解决的基建资金相对于地方政府庞大的融资需求来说仍然非常有限,城投债仍然是地方政府倚重的融资方式;加上发行政策的松绑,使得城投债重回原来的轨迹。从需求角度讲,地方政府债务置换和城投再融资的放松,降低了城投债的风险,而在经济下行压力下,产业债违约风险的频发,更增强了城投债的吸引力。

  (4)展望未来,在地方政府无法通过正规途径解决大部分融资需求的现实背景下,城投债仍将是地方政府融资的重要途径,因此从大方向上看,城投债发行政策预计仍将维持宽松,城投债整体上也仍旧安全。此外,考虑到2015年底发改委出台的3127号文政策效果的逐渐显现,预计明年城投类企业债的发行将放量。

  正文

  一、43号文后城投债相关政策回顾

  (一)发改委企业债券相关政策

  1、《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》(2014年9月26日)

  《意见》从资产质量、偿债资金来源和地方政府性债务风险等多个方面新增了城投企业的发债准入审核条件,提高发行主体的资产负债率标准,将企业债发行申报时间间隔由6个月延长至1年。《意见》还将城投企业发债条件与地方政府负债情况和与当地GDP比例相联系,规定“区域全口径债务率超过100%的,暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请”,“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的,其所属城投企业发债应严格控制”。

  2、《企业债券审核新增注意事项》(2014年10月15日)

  为《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》制定细则,提出了9大类审核内容、23项重点审核事项,并要求申请发企业债的企业按要求补充相关资料和数据,不再要求地方政府出具债券偿债保障措施文件。其中,9大类审核内容包括:城投类企业所在地政府性债务监管情况、发行人资产有效性、发行人应收款项情况、担保措施情况、连续发债监管情况、发行人高利融资情况、发行人私募融资情况、信用评级机构编制征信报告、违规行为惩戒措施。

  3、《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》(2015年2月17日)

  继续延续了43号文以来对于城投企业发债的严格管理:企业发行企业债券应实现企业信用和政府性债务、政府信用的隔离,不能新增政府债务。企业应该主要依托自身信用,完善偿债保障措施。企业与政府签订的建设-移交(BT)协议收入和政府指定红线图内土地的未来出让收入返还暂不能作为发债偿债保障措施。鼓励企业通过以自身拥有的土地抵押和第三方担保抵押等多种形式作为征信措施,进一步增强偿债保障。鼓励各地结合PPP和创新预算内投资方式,积极研究扩大项目收益债、可续期债券等创新品种规模。

  4、六类专项债券发行指引(2015年4月9日,2015年11月9日)

  2015年4月9日,国家发改委办公厅印发《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《战略性新兴产业专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》四类专项债券发行指引。2015年11月9日,国家发改委办公厅再次印发两类专项债券指引:《双创孵化专项债券发行指引》和《配电网建设改造专项债券发行指引》。明确对于这六类专项债券,可以比照“加快和简化审核类”债券审核程序,提高审核效率;可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件;放宽募集资金用途,优化各类债券品种方案设计;鼓励“债贷组合”增信;积极鼓励债券品种创新。其中,《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》和《双创孵化专项债券发行指引》均有专门针对城投公司发债的规定:前三个指引均明确发行对应专项债券的城投类企业不受发债指标限制,放宽城投类企业需提供担保措施的资产负债率要求,城投类企业不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的,其所属城投企业发债应严格控制”的限制,不受“单次发债规模,原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。《双创孵化专项债券发行指引》明确城投类企业不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过12%的,其所属城投企业发债应严格控制”的限制。

  5、《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》及其补充说明(1)符合特定条件和投向不受发债企业数量指标的限制:满足一定债项评级的,募集资金投向七大类重大投资工程包、六大领域消费工程项目融资不受发债企业数量指标的限制。发行战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊建设、城市停车场建设、创新创业示范基地建设、电网改造等重点领域专项债券,不受发债企业数量指标的限制。专项债券发行不受债项评级要求限制。县域企业发行用于重点领域、重点项目建设的优质企业债和专项债券,不受发债企业数量指标的限制。(2)放宽发行主体资产负债率要求。(3)修改净利润要求计算口径,提高募投资金占项目总投资比例。(4)提高债券余额占GDP的预警线,符合条件的企业债券与地方债务率和预算收入脱钩。(5)简化企业募集资金投向变更程序。(6)鼓励企业发债用于特许经营等PPP项目建设。

  6月19日,发改委下发《对发改办财金[2015]1327号文件的补充说明》,对于主体信用等级不低于AA并满足一定条件的发债企业放松了发债企业数量指标和资金投向的限制。《补充说明》还允许满足一定条件的企业发行债券,专项用于偿还为在建设项目举借且已进入偿付本金阶段的原企业债券及其它高成本融资。

  6、《项目收益债券管理暂行办法》

  发行主体范围放宽,对于非公开发行主体,取消存续期、盈利、净资产方面的要求;发行方式可公开或非公开发行,非公开发行项目收益债不强制要求主体评级;明确偿债资金主要来源于项目收益,且财政补贴占项目收入的比例不得超过50%。为控制风险,规定项目收益债券募集资金只能专款专用,不得置换其他债务;并设定项了目财务效益评价的收益率指标;建立差额补偿和增加外部担保,辅之以加速到期条款,降低债券投资风险;要求落实项目资金来源,建立风险约束机制。

  7、《关于简化企业债券申报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》

  《意见》明确:(1)简化企业债券申报程序,精简申报材料,提高审核效率。规定债券从省级发改部门转报至发改委核准时间,应在30个工作日内完成(情况复杂的不超过60个工作日)。(2)鼓励信用优良企业发债融资。满足“主体或债券信用等级为AAA

  级的债券”、“由资信状况良好的担保公司(指担保公司主体评级不低于AA+及以上)提供无条件不可撤销保证担保的债券”和“使用有效资产进行抵、质押,且债项级别在AA+以上债券”三个条件之一的企业发债可豁免复审环节;债项级别为AA及以上的发债主体(含县域企业),不受发债企业数量指标的限制;创建社会信用体系建设示范城市所属企业发债及创新品种债券可直接向发改委申报。(3)增强债券资金使用灵活度,提高使用效率。支持企业利用不超过发债规模40%的债券资金补充营运资金,发债企业可选择以一次核准、分期发行的方式发行债券,鼓励商业银行承销以“债贷组合”方式发行的企业债券;支持债券资金用于项目前期建设;允许闲置的部分债券资金用于保本投资、补充营运资金或符合国家产业政策的其他用途;允许债券资金按程序变更用途。(4)从企业债券偿债风险分解、强化信息披露和中介机构责任、加强事中事后监管和信用体系建设方面,对加强企业债券风险防范和监管方式予以